Het vluchtelingenverdrag 75 jaar
Op 28 juli 1951 werd de tekst van het Vluchtelingenverdrag aangenomen en dat betekent dat het binnenkort 75 jaar bestaat. Inmiddels zijn 146 staten partij (de VS, Kaapverdië en Venezuela zijn alleen partij bij het Protocol van 1967, maar krachtens dit Protocol wel gebonden aan de artikelen 2 tot en met 34 van het Vluchtelingenverdrag). Het verdrag werd door de eerste adjunct Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen gekwalificeerd als de Magna Carta voor vluchtelingen. Terecht, want er waren indertijd nog geen mensenrechtenverdragen; alleen de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens was in 1948 aangenomen. In feite is het Vluchtelingenverdrag het eerste mensenrechtenverdrag: het bevat rechten die zien op de bijzondere beschermingsbehoeften van vluchtelingen, zoals het recht om niet op basis van nationaliteit te worden gediscrimineerd (in reactie van het op basis van hun formele nationaliteit interneren van vluchtelingen als vijandelijke onderdanen tijdens de Tweede Wereldoorlog), het recht niet te worden bestraft voor irreguliere inreis (zo tekenend voor het besef dat vluchtelingen zelden of nooit in staat zullen zijn regulier in te reizen) en het recht op een identiteitsbewijs. In aanvulling daarop voorziet het verdrag in rechten die vluchtelingen in staat stellen om economisch onafhankelijk te worden.
Het Vluchtelingenverdrag is geen op zichzelf staand normatief eiland: nadat het was aangenomen zijn talloze mensenrechtenverdragen opgesteld, en is inmiddels sprake van overlappingen en aanvullingen, dat wil zeggen, rechten die niet zijn opgenomen in het Vluchtelingenverdrag zoals het recht op een behoorlijke levensstandaard – daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting – en het recht op een zo goed mogelijke lichamelijke en geestelijke gezondheid. Het Vluchtelingenverdrag is aldus onderdeel van een groter normatief web geworden, dat voorziet in basisrechten voor een ieder ongeacht status of het ontbreken daarvan.
75 jaar is een mijlpaal en dergelijke jubilea zijn doorgaans aanleiding voor een kritische evaluatie. De periodieke evaluaties van het Vluchtelingenverdrag wijzen standaard op specifieke beperkingen zoals de enge definitie (alleen degenen die een gegronde vrees voor vervolging hebben, vallen eronder). Wel wordt daar direct aan toegevoegd dat deze definitie desondanks in staat is gebleken om te voorzien in indertijd onvoorziene beschermingsbehoeften. Er wordt echter vooral gewezen op tekortkomende implementatie: gesloten grenzen, te langzame status-determinatieprocedures, en grove schendingen. Het laatste was afgelopen september aanleiding voor de assistent Hoge Commissaris om te wijzen op het feit dat staten – in het bijzonder in het noordelijk halfrond (Europa en de VS) – in toenemende mate het Vluchtelingenverdrag ondermijnen en zelfs het bestaan ervan in gevaar brengen. Desalniettemin stelde Amerika een week nadien voor om het verdrag te amenderen op basis van de volgende vijf uitgangspunten: (1) elke staat heeft het recht de eigen grenzen te controleren; (2) er is geen recht op asiel in een land naar keuze; (3) vluchtelingenstatus is tijdelijk; (4) uitsluitend staten mogen bepalen wanneer omstandigheden in het land van herkomst terugkeer toestaan; en (5) elke staat dient de terugkeer van zijn eigen onderdanen met gezwinde spoed te accepteren.
Het laatste heeft niets met het Vluchtelingenverdrag te maken: als iemand geen vluchteling (meer) is, dan kan hij in principe worden uitgezet. Het tweede is in feite al de praktijk (die de huidige ongelijke verdeling van verantwoordelijkheden in de wereld bestendigt) en overigens zegt het verdrag er niets over. Het derde is in feite de bedoeling: bescherming zolang dat nodig is, en het is aan staten om ervoor te zorgen dat de oorzaak van de vlucht eindigt. Het vaststellen dat omstandigheden in het land van herkomst beëindiging van vluchtelingstatus rechtvaardigen, is reeds een bevoegdheid van de verdragsstaten. Resteert het eerste beginsel: het recht om de eigen landsgrenzen te controleren. Het is niet geheel duidelijk wat wordt bedoeld, maar mocht het zien op het gesloten houden van grenzen en aldus het overboord gooien van het verbod op gedwongen terugkeer – refoulement – is het nog maar de vraag of aanpassing van het verdrag leidt tot het gewenste resultaat: het verbod is inmiddels een norm van internationaal gewoonterecht, en overigens met een veel lagere drempel en in absolute vorm verankerd in veel mensenrechtenverdragen. Het voorstel is ingegeven door de perceptie van misbruik, te veel niet-vluchtelingen die asiel aanvragen. De vraag is of het aanpassen van het verdrag in genoemde zin niet zal betekenen dat het kind met het badwater wordt weggegooid, mede in het licht van de communis opinio dat amenderen zal leiden tot een verzwakking van of zelfs het einde van het verdrag. De roep om aanpassing werpt daarom een donkere schaduw over de 75e verjaardag van het Vluchtelingenverdrag en de toekomst van deze onmisbare juridische reddingsboei.
Categorieën: Columns, Weblogs