Exit Raad van State
Ten tijde van het schrijven van deze column was het nog niet zeker: wordt minister Piet Hein Donner onderkoning van Nederland, of wordt hij het niet. Ook de namen van Ernst Hirsch Ballin en Alexander Rinnooy Kan circuleerden voor het ambt van vice-president van de Raad van State. Het is twijfelachtig of een van hen deze functie nog zou ambiëren, indien hij redacteur van dit blad zou zijn geweest. Dan zou hij ongetwijfeld de viering van het twaalfde lustrum te Utrecht hebben bijgewoond. Daar werd de Raad van State gefileerd en vakkundig afgeserveerd. Het begon die gedenkwaardige 18 november jl. – met in het voorprogramma de Wet Bibob en de doorwerking van Europa in het privaatrecht en afgesloten met een toespraak van Ars Aequi-mede-oprichter Bert Veerbeek – met de voordracht van de Nijmeegse hoogleraar staats- en bestuursrecht Raymond Schlössels. In een betoog dat de lezer in het oktobernummer heeft kunnen lezen liet deze auteur van de rechtsprekende functie van de Raad niets heel. De Raad heeft de reputatie bestuursvriendelijk te zijn; de kwaliteit van zijn beslissingen weegt niet op tegen die van de Hoge Raad; de hele organisatie van de bestuursrechtspraak is zo ingewikkeld dat zij niet aan studenten valt uit te leggen; gespecialiseerde bestuursrechtspraak draagt bij aan geïsoleerde rechtsculturen. Ten slotte is er de vraag of de vereniging van rechtspraak en advisering van de wetgever in één orgaan constitutioneel toelaatbaar is. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het Kleyn-arrest (Betuweroute) van 6 mei 2003 zijn hand over het hart gehaald, maar de rechtsprekende taak van de Raad staat sindsdien wel onder druk – zie ook de motie-Taverne, Kamerstukken II 2011/12, 33000-VII, nr. 54. Onderbrenging van de gehele bestuursrechtspraak bij de gewone rechterlijke macht met inbegrip van de Hoge Raad ligt daarom voor de hand. Het bestuursprocesrecht kan gewoon blijven bestaan, maar dat hoeft niet door een bijzondere bestuursrechter te worden toegepast.
De tegenargumenten uit bestuursprocesrechtelijke en politieke hoek bekoren Schlössels niet: het huidige stelsel is niet doelmatiger, de ‘eigen aard’ van het bestuursprocesrecht is een gezocht argument en de noodzakelijke reorganisatie behoeft niet ingrijpend te zijn. De discussie, aangezwengeld door Ars Aequi-redacteur Gert Jan Geertjes, leverde geen ander beeld.
Gelukkig heeft de Raad nog een adviserende functie. Het was ter vergadering oud-minister (van Defensie) Wim van Eekelen die ook deze functie in twijfel trok. Slechts zelden, zo was zijn stelling, trekt de overheid zich van de adviezen van de Raad iets aan. Het werd bevestigd door VU-hoogleraar Frank van Ommeren, die wees op empirisch onderzoek van Gert Jan Veerman. In de recente bundel De Raad van State in perspectief wijst deze Justitie-ambtenaar erop dat het kabinet – anders dan de oppositie – eigenlijk nooit naar adviezen van de Raad luistert.1
Resteert er dan helemaal niets voor de Raad? Gelukkig blijven er nog enkele constitutionele taken, zoals de uitoefening van het koninklijk gezag zolang niet in de uitoefening daarvan is voorzien. Daarvoor kan echter met een geringere samenstelling – één onderkoning? – worden volstaan. Het lijkt daarom aangewezen dat veel staatsraden naar een andere baan omzien. Enkelen zijn in de gewone rechterlijke macht wellicht plaatsbaar als deskundige op het gebied van het bestuursprocesrecht en van de diverse onderdelen van het materiële bestuursrecht zoals omgevingsrecht, sociale zekerheid en vreemdelingenrecht. Anderen kunnen mogelijk solliciteren naar de functie van commies derde klasse op de gemeentelijke griffie van Wymbritseradeel. En ten slotte zal er voor enkele topjuristen beperkt ruimte zijn bij de Hoge Raad. Wordt dat college dan niet overspoeld met de thans 13.000 zaken ’s jaars van de Raad? Niet noodzakelijk: de beperking van de toegang tot de Hoge Raad via de selectie aan de poort kan hieraan in de weg staan. Die selectie zal er ook toe leiden dat de hoogste bestuursrechter meer aan het echte werk toekomt, zoals Fred Hammerstein – ‘De Afdeling bestuursrechtspraak als rechtsvormer’ – in de zojuist geciteerde bundel aangeeft.
Zelden zal een hoog college van staat zo volledig zijn afgeserveerd als de Raad van State op deze memorabele 18e november 2011. Dagvoorzitter Martijn Polak had nog gepoogd weerwoord te laten leveren door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, maar deze had deze dag al verplichtingen elders en kon daarom de smadelijke afgang van zijn college niet voorkomen.
Deze column is eerder verschenen in Ars Aequi december 2011