Tijd voor een volwassen formatie
De huidige kabinetsformatie is roerig begonnen. Nog voordat het proces goed en wel op gang was gekomen, moesten de verkenners, Ollongren en Jorritsma, hun taak alweer neerleggen omdat eerstgenoemde abusievelijk een zeer gevoelig stuk openbaarde. De zin ‘Positie Omtzigt: functie elders’ domineerde daarna het maatschappelijke en politieke debat. Iedereen was het erover eens: dat de verkenners de positie van een – nota bene rechtstreeks gekozen – individueel Tweede Kamerlid hadden besproken, kon écht niet door de beugel. Maar welke beugel is dat eigenlijk? Tijdens het zogenoemde ‘verkennersdebat’ werd namelijk al snel duidelijk dat de rol van de verkenner nergens gereguleerd is.
Sinds 2012 ligt het initiatief voor de kabinetsformatie niet meer bij de koning(in), maar bij de Tweede Kamer. Dit heeft tot een aantal procedurele wijzigingen geleid. Zo is de verkennende ronde overgenomen door een verkenner, terwijl het staatshoofd die ronde eerst zelf onder de hoede had. Daarnaast benoemt de koning(in) de informateur en formateur niet meer – dat doet de Tweede Kamer nu zelf. Verder leggen de functionarissen niet langer verantwoording af aan het staatshoofd, maar aan de Tweede Kamer. Op deze manier parlementariseerde de kabinetsformatie, die aanvankelijk primair een regeringsaangelegenheid was.
Het is dus een jong gebruik dat de Tweede Kamervoorzitter, gebaseerd op de wensen van de fractievoorzitters, een verkenner kiest. Die verkenner, gewoonlijk een representant van de grootste fractie, onderzoekt de verschillende coalitiemogelijkheden en zoekt daar een geschikte informateur bij. De verkenner dient dus een brug te slaan tussen de verkiezingen, waarbij fel gedebatteerd is, en de onderhandelingen, waarin iedereen uiteindelijk toch wat water bij de wijn moet doen.
In de huidige formatieprocedure wreekt zich dat de functie van verkenner wordt gereguleerd door gewoontes en ongeschreven gebruiken; formeel gezien bestaat ‘de verkenner’ niet. De formatie begint officieel pas met het aanwijzen van een (in)formateur. De verkenner wordt dan ook niet genoemd in artikel 139a en 139b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvOTK), waarin enkele regels omtrent de kabinets(in)formatie zijn opgenomen. Het mandaat van de verkenner(s) is dus onduidelijk; er zijn geen regels, alleen gebruiken. En momenteel blijkt: met alleen gebruiken redden we het niet in ongebruikelijke situaties.
Het ongemak in de Kamer, de wijdverspreide hashtag ‘verkennersgate’ en het maatschappelijk debat wijzen uit dat het nodig is om na te denken over strakkere regulering, waarbinnen ook de functie van de verkenner op papier wordt toegevoegd aan de ‘officiële’ formatieprocedure. In de praktijk hebben we die functie al als zodanig erkend. Het feit dat er tijdens het verkennersdebat al meermaals werd gesproken over een ‘novum’ waar het ging over de inzet van twee verkenners in plaats van een, illustreert die erkenning. Er moet dus iets geregeld worden voor de ‘verkenner nieuwe stijl’. De huidige procedure is sinds 2012 in de kinderschoenen blijven staan. Het is hoog tijd voor een volwassen verkennersrol met een helder normenkader.
In zo’n normenkader moet onzes inziens een aantal dingen worden geregeld. Zo moet de verkenner – indien de Kamer inderdaad door wil met het verkennerssysteem – officieel erkend worden als onderdeel van de formatieprocedure. Daarnaast moeten richtsnoeren voor de inhoudelijke taken van de verkenner worden vastgelegd, zodat duidelijk is welke zaken hij of zij in die procedure mag bespreken. In ieder geval moet worden opgetekend dat de verkenner verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer. Wat verder gereguleerd dient te worden, moet onderwerp zijn van gesprek. Het is overigens de vraag of die broodnodige regulering ook onderdeel uit moet maken van het RvOTK; voor die weg werd in 2012 wegens spoed gekozen en bovendien geldt het reglement alleen voor Kamerleden. De Grondwet ligt als wettelijke basis misschien meer voor de hand.
De Tweede Kamer heeft met de afgelopen formaties laten zien dat een kabinet ook zonder staatshoofd kan worden gevormd. Laat dat bij de evaluatie van het formatieproces dit jaar het uitgangspunt zijn voor een volwassen gesprek over een duidelijk normenpakket.
Dit redactioneel van Minke Reijneveld & Lotte van den Bosch is verschenen in Ars Aequi mei 2021.
Categorie: Redactioneel